文 / 天则经济研究所课题组
本报告认为，解决当前工商业强镇和郊区镇进一步发展问题的合理方案是设立县辖市。所谓县辖市，是设立合乎必须条件的镇为建制市，而依然在县的管辖之下。这是在现有制度约束下的最佳解决方案，也有历史依据和国际经验的支撑。
一、县辖市构想的合理性
中国要按照经济社会演变的内在逻辑完成城镇化，就务必要突破自发性城镇化与行政体制约束之间的矛盾，给事实性城镇以合理的发展空间。这是新型城镇化务必解决的一大问题。
寻找实施性城镇发展瓶颈的解决方案，不仅仅需要从理论上进行分析，更需要充分利用各种经验：第一，中国历史经验。第二，台湾经验。第三，欧美日各国经验。
但寻找解决自发性城镇化的出路，需思考一个基本约束条件：延续了千年的以“县”为基本单位的治理结构，这也是目前中国政治统治和社会治理的基本格局。
综合思考以上因素，咱们认为，县辖市改革方案最切合中国自下而上的城镇化的发展路径。
实行县辖市能满足县域内城市化水平高且具有小城市发展规模的强镇设置为“市”的要求，按城市管理体制进行运作，贴合城市的基本特征，使中国的城市建制与城市化的发展相适应，也与世界绝大多数国家的城市建制模式相对应，从而避免这些城镇陷入发展瓶颈。
行政区划制度的核心问题是使得城市的生产职能和管理职能混合为一，地级市和县都是如此。
设立县辖市则能够突破这一死结。现有传统行政区划制度的核心在县，县政府管理一个比较分散的面状行政区。此刻，工业化催生了县辖市，县以下构成了若干点状行政区。县辖市的管理模式完全不一样于乡，也大大地不一样于镇。这样，县辖市将会倒逼县政府对自我的管理模式进行调整，传统的县政府的性质将会发生缓慢而深刻的变化。
县城所在的镇，通常都是强镇，按照设镇为市的改革方案，这些镇也完全能够改制为县辖市。这样，能够逐渐实现县城与县政府之间的剥离，县政府专注于政治和法律控制，这样的县政府将会同等对待下辖的各种行政区。由此，基层将逐渐实现两种类型政府的分流：一个是县政府，它仍然持续两千年来的传统功能：政治和法律控制。但在此之外，将会构成另外一种类型的政府：市政府，它是县域内经济社会资源的主要组织者和县内主要人口的公共品之供应者。
“县辖市”在制度上保证了经济强镇的执法管理权限，但仍然是乡镇级别，仍然保留在母县内，不会成建制地多设立机构和编制，县也不会因实力强的镇独立设市而出现发展困难的问题，有利于县域统一规划、建设和管理，县市之间的矛盾较少。实行县辖市既有利于持续县的基本稳定，又兼顾了设市的需求。能够说，实行县辖市正好集中了切块设市和整县设市两种模式的优点，摈弃了二者的缺点，实现了比较好的平衡。同时，县辖市能够解决工商业强镇和新兴市镇两类自发性城镇化的共同问题。
二、中国历史经验与台湾经验
从中国历史上来看，有相当长的时期是实行县管市，在这方面积累了超多宝贵经验。
周代社会是城邑社会。春秋末期以后，中国进入乡村社会，人口分散于乡村，构成诸多规模很小的居民点，人口较为集中的城市为数很少。据此，行政区划制度设计的主要思考是有效地管理资源较为分散的乡村地区。秦汉之郡县制或者元明定型并延续至今之省县制，都是为此而设计的 。
具体地说，已实行两千多年的省-县-乡镇各级政府管辖的区域，均为“面状行政区”。在这些面状行政区上，某个区点由于手工业和商业的发展逐渐积聚起较大人口规模，从而构成了市镇，而这些市镇本身则是在县的管辖之下，就是县辖市。这些地方的管理模式不一样于一般的乡，而县政府通常赋予这些市镇以较大的自治权。目前不少工商业强镇，就是从这些传统市镇发展而来的。设立县辖市，正是接续中国传统。
台湾行政区划制度延续了这一传统，而予以制度化。台湾现行《地方制度法》第三条规定，省划分为县、市；县划分为乡、镇、县辖市。第四条规定，人口聚居达 125 万人以上，且在政治、经济、文化及都会区域发展上，有特殊需要之地区得设“直辖市”。人口聚居达 50 万人以上未满 125 万人，且在政治、经济及文化上地位重要之地区，得设“市”。人口聚居达 15 万人以上未满 50 万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全之地区，得设“县辖市”。
台湾的行政区划制度与大陆类似，有省、县、乡镇，最为重大的不一样是县以下除了设乡镇外也可设市，其实就是，镇的人口规模到达必须程度即能够升镇为市。截至 2010 年为止，台湾全岛共设有 32 个县辖市，其中以台北县拥有 10 个县辖市为最多。随着台北的人口、工商业向周围的台北县乡镇辐射，这些乡镇逐渐发展，构成一个县辖市群。最近，有一批县辖市将合并为新北市。
我国台湾地区城市的管辖面积都不大，聚集的人口密度很大，实行的城乡分治的原则。本来，城市与乡村作为两种不一样的聚落单元，有着质的区别，针对其事务的管理，就应采取不一样的制度区分。目前世界上绝大多数国家均坚持这样的原则，我国台湾地区也是如此，城市型政区很好体现城乡分治，实行狭域型设置模式，即城市型政区的范围就是城市化水平较高的范围，没有或者说很少内含农村地域。这一点类似大陆建国初期的切块设市。
在台湾的行政区划各层级均对应设有城市型政区，很好地对应了乡村——集镇——小城镇——小城市——大中城市——特大城市的城市化进程的需要，不一样等级不一样规模的城市设置不一样层级市的建制。这一点值得大陆地区借鉴。
参照台湾的经验，县辖市的政府层级大体能够具有以下权限：（1）关于组织及行政管理事项。如乡（镇、市）公职人员的选罢，组织的设立与管理，新闻行政;（2）关于财政事项。如乡（镇、市）财务收支与管理，税收，公共债务，公共财产的经营与处置;（3）关于社会服务事项。如乡（镇、市）社会福利，公益慈善事业与社会救助，殡葬设施的设置与管理，调解事业;（4）关于教育及体育事项。如乡（镇、市）社会教育的兴建与管理，文艺体育活动，礼仪民俗与文献，社会教育与文体机构的设置运营与管理;（5）关于环境卫生事项。如乡（镇、市）废弃物的清除与处理;（6）关于营建、交通及观光（旅游）事项。如乡（镇、市）道路的建设与管理，公园绿地的设立与管理、交通规划运营及管理，观光事业;（7）关于公共安全事项。如乡（镇、市）灾害防救的规划与执行，民防的实施;（8）关于事业的经营与管理事项。如乡（镇、市）公用与公营事业，公共造产事业，与其他地方自治团体合办之事业;（9）其他依法律赋予的事项5。
三、美国县辖市的实践经验
美国的县（County）、市（City）是美国州以下普遍存在的地方行政单位。从美国行政区 划的历史来看，县是殖民地时期最重要的政治单元。
县通常是州为行政管理的`便利设立的分治区，是州政府为了分散某些职能而设立的行政单位，县充当政府的代理机构，对境内的市、镇、乡、市镇、村镇和居民行使州所委托的职责和权力。从美国地方行政区划的演变来看，县是最稳定的行政区划；县的规模、人口各不相同，有的相差甚远；由于历史原因，目前在美国从县的地位来看，各地的状况很不相同，表现为南强北弱。目前，大多数县并未实行严格的三权分立制度。而县的城市化趋势又使得地方政府的机构不断分化，传统县政府的功能显然已经过时，改革县的建制成为美国地方政府改革的焦点之一。
市是根据居民申请并透过公民投票，经过州特许成立的为居民带给公共服务的自愿结成法人团体的分治区（incorporated subdivision）。市是由指定地区的人们联合起来建立的一个 政府，它没有立法权而是协助州政府来管理地方和社区的事务。市在法律上与县都是州的分治区，区别在于它们创设的方式和自治程度不一样。县是由州设立的行政管理分治区（administrative subdivision），根据的是州议会的意愿；市是为了向居民带给公共服务、根据 居民自愿申请、经州特许成立的，是自愿结成法人团体的分治区（incorporated subdivision）。 因此，市享有更多的自治权，有更多的权力和权利处理自我的问题。如果说县市根据州的意愿，由上而下划分的话，那么市就是根据居民自愿申请，经州特许成立的由下而上的市政自治体，因此市享有更多的自治权。
在一般国家的行政区划体制中，镇与市之间并不存在截然的界限，甚至于与乡之间也无重大区别。正因，这些基层治理单位均实行自治，区别仅在于人口和工商业聚集的程度有所不一样。
四、地方的改制愿望
近年来，不少地方政府，尤其是沿海小城镇比较发达地区的地方政府，都以前提出过县辖市或者镇级市之类的构想。
2010 年 2 月，温州市委书记邵占维在 2 月 22 日的强镇党委书记座谈会上提出，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这 5 个试点强镇建设成为镇级市”。
2013 年 3 月，山东省青岛市正式启动小城市培育试点，青岛市辖区内的胶州市李哥庄镇、平度市南村镇、莱西市姜山镇、即墨市蓝村镇、黄岛区泊里镇 5 个强镇成为首批试点镇，力争到 2016 年建成人口集中、产业集聚的现代化小城市。
2013 年 5 月，广东省政协人口资源环境委员会就“完善城乡规划建设管理机制，优化我省国土空间开发格局”召开座谈会，省广东省住房和城乡建设厅总规划师李永洁表示，广东省将加快构建“全球城市-区域性中心城市-地区性中心城市-县级市(镇级市)”的金字塔形城镇体系。粤东西北地区具有发展潜力的县和珠三角有条件的中心镇或特大镇要逐步升格为 “县级市(镇级市)”，赋予城市的管理权限和发展条件，提升集聚潜质和辐射带动功能，带动广大农村发展。
那里的镇级市，也就是本报告提出的县辖市。可见，在工商业强镇设立县辖市，是地方政府比较认可的一种城镇化模式。这一模式能够比较好地平衡镇的城市化发育与县级政府权益之间的关联。因此，地方政府是有必须用心性的。
国内也有一些学者也呼吁设立县辖市。2014 年 3 月份，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划：2014-2020》，其中提出，有重点地发展小城镇。然而，小城镇发育、发展的制度平台是什么？咱们认为，设立县辖市是一个比较可取的方案。
五、县辖市体制面临的矛盾与问题
实行县辖市体制，还有许多问题与矛盾需要解决，其中下列几个问题是关键。
1.法律依据问题
目前我国宪法对县以下行政区划的规定只有乡、民族乡和镇，没有“县辖市”这个概念，其他法律法规也没有规定。
为保证我国县辖政区体制改革的顺利推进，首先还需要解决实行县辖市体制的法律依据问题，修改、制定与完善法律法规。首先，对宪法第三十条和其他涉及行政区划体制相关表述的部分进行修改，充分体现实施县辖市的主旨，其他相应法律法规如组织法、民族区域自 26 治法等再依照该宪法修正案而修改之。同时，制定《行政区划法》，规范包括县辖市在内的各级行政区划管理工作。
2.规范当前市制层级过多的问题：实行三级市制
目前我国行政区划层次过多，现实中各省区普遍实施的是省—市（州、地区）—县市— 乡镇的四级制，“市”也有省级市（直辖市）、副省级市、地级市、副地级市、县级市，已相当繁杂，如果再出现“乡镇级市”（即县辖市），则状况更加混乱。
减少政区层次是从根本上解决上述矛盾的重要措施。就应按宪法精神，实行省—县—乡三级制，逐步取消“地区”与自治州建制，取消“市领导县体制”，由省直辖县市。与减少政区层级相对应的是实行三级市制：中央直辖市、省辖市、县辖市。
3.在试点的基础上严格执行，防止新的“设市热”
中国在实行市制过程中，曾多次出现“设市热”，如大跃进时期、上世纪80年代中期和 90年代，致使国家不得不于1997年暂停设市（个性是整县设市）审批。这对县辖市体制的实施是一种警醒。
思考到两类市镇情形，未来我国县辖市的实施，也可分两类试点：
第一，先选取那些规模较大、实力较强、区位较优的工商业强镇（如东莞虎门镇、温州龙港镇、南昌向塘镇、宾阳县黎塘镇、衡阳南岳镇及新疆的阿拉山口和红旗拉甫等），试点设立县辖市。
第二，在北京、广州等地选取一些郊区镇，比如燕郊镇、宋庄镇，试点设立县辖市。
根据这些试点经验，可制定法律，确定镇设市的产业、人口、基础设施等标准，只要到达这些标准，就可向民政管理部门申请改镇为市。需要说明的是，县辖市只是增添了少量机构和编制，其行政级别还是乡镇级，且并不是每个县都务必设立县辖市，就应按设置标准严格处理设置问题。在推行中必须要严格执行设置标准，杜绝新一轮的一哄而起的“设市热”。
